1）發展現狀

我國地熱資源直接利用規模目前居世界首位，2014 年的利用規模達到 48  435  GW，以地源熱泵、采暖和溫泉洗浴為主要利用方式。

其中地源熱泵利用方式達到58%，地熱采暖和溫泉洗浴分別達到19%和18%。2014年地熱采暖資源利用量首次超過溫泉洗浴，近十年來地熱發電方面數基本處于停滯狀態。

1970年首先在廣東豐順建成我國第一座地熱試驗電站，以后又在河北懷來、遼寧熊岳、湖南灰湯、江西宜春、山東招遠等地利用100℃以下地熱水建立了幾座50 KW ~ 300 KW地熱試驗電站，取得了一些試驗數據和建站經驗。

由于經濟效益和穩定運行等方面的問題，目前只有廣東和湖南的機組能保存下來，廣東豐順3號機組至今已長期穩定運行了20多年。西藏羊八井電站是我國最大的地熱電站，從1977–1991年的14年中裝機容量總共為25.18 MW，最后一臺 3  MW 機組于 1991 年初投入運行。總體看來，我國地熱利用情況和全球利用情況基本一致，也是地熱直接利用增長較快，而地熱發電步伐緩慢。

2）發展規劃

根據新的發展規劃，我國可再生能源在一次能源消費中的占比將從2015年的12%增長至2020年的15%。在新增3%的可再生能源份額中，地熱占1%。“十三五”時期中國地熱產業將逐漸進入加速期。

基于地熱產業資源基礎、發展現狀等多方面因素考慮，《地熱能開發利用“十三五”規劃》對我國十三五時期地熱發展目標予以明確，將地熱供暖和發電作為主要發展方向。

其中地熱供暖面積新增11億平方米，到2020年累計達到16 億平方米；地熱發電裝機容量新增 500  MW，到2020年達到530 MW。到2020年，地熱能年利用量達7 000萬噸標準煤，地熱能供暖年利用量 4 000 萬噸標準煤。京津冀地區地熱能年利用量達到約2 000萬噸標準煤。

3）落實規劃需要借助政策之力

我國自20世紀90年代到21世紀初，國家在地熱資源勘查方面基本上沒有投入，地熱勘查開發是由各種所有制經濟主體參與和推動，基礎地熱地質勘查工作薄弱。

目前雖有一定程度的發展，但地熱利用技術嚴重滯后，近20年來地熱發電停滯不前，發電技術落后于世界先進國家。

地熱直接利用規模雖位居全球之首，但利用過程中也存在著資源利用效率低下等諸多問題，實現地熱開發利用的中長期目標仍需借助政策之力。

3.2  目前我國地熱產業政策

1）國家層面的政策

2000 年之前，我國規范開發利用地熱資源的政策法律依據是《礦產資源法》。2000年之后《水法》《可再生能源法》等法規出臺，對地熱資源的開發利用做了進一步規范。除法規之外，政府還出臺了一系列行政文件如規劃、綱要和指導意見等，補貼程度涉及到地熱的發展問題。

2）地方政策

為促進地方地熱資源開發利用，部分地方政府也出臺了一系列政策，這些政策包括針對地熱資源的管理辦法、條例以及工程實施方案。如《北京市地熱資源管理辦法》《天津市地熱資源管理辦法》《云南省地熱資源管理條例》和《內蒙古地熱資源管理條例》等。

針對地熱項目投資高，投資回收期長影響投資積極性等現象存在，部分地區出臺了一些財稅補貼政策，參見表2。

3）整體評價

就政策的實施效果看，國內現有的中央和地方兩級政策法規對地熱資源直接利用有一定程度的促進作用，近年來各地的地熱利用規模顯著提升。但在地熱開發利用過程中仍存在一些尚未解決的問題，政策法規亟需進一步完善和改進，主要表現在以下方面：

一是對地熱資源的法律屬性界定不清晰。《中華人民共和國水法》規定水資源包括地表水和地下水；《中華人民共和國礦產資源法實施細則》附則第四十四條則規定“地下水資源具有水資源和礦產資源的雙重屬性。

地下水資源的勘查，適用《礦產資源法》和本細則；地下水資源的開發、利用、保護和管理，適用《水法》和有關的行政法規。”《水法》和《礦產資源法》雖然明確了地下水資源具有水資源和礦產資源的屬性，但沒有明確界定和區分地下水和地熱概念。這一法律界定方面的空白導致管理依據不清，同時會導致企業從事地熱開發出現重復繳納稅費現象。

二是依據不同的立法管理，對地熱資源開發利用的管理規范程度不夠。各級政府地熱資源管理機構分設在國土資源、水利、城建等部門，管理多元。

主要有三種管理機構類型：

一種是將水行政主管部門確定為地熱的主管部門，比如鞍山市人大常委會主要根據《水法》發布的《地熱水資源管理條例》就這樣規定；

第二種是將地質礦產行政主管部門作為主管部門，河北、北京、天津、邯鄲、銀川等地根據《礦產資源法》及其配套法規制定的規章等；

第三種是將地質礦產行政主管部門和水行政主管部門均列為管理部門，按照各自的職責共同管理。

三是法律與行政管理的協調性沒有理順。地方政府以《礦產資源法》為依據，規定了必須依法辦理采礦證才能開采地熱資源，但是存在部分行政法規與法律沖突的有關采礦權的規定，導致部分地方地熱資源的產權缺失或重疊，權、責、利主體不明確。

由于管理不規范，在一定程度上導致地熱井開采后的資源環保管理不到位，如地熱尾水回灌技術實施程度不夠，造成資源浪費和環境污染等。

四是對地熱開發利用政策的針對性、強制性需要進一步加強，已出臺的一些政策執行力還有待進一步檢驗。目前部分地方政府出臺的地熱利用扶持政策收到一定的效果，但是存在的問題也比較突出。

一些地區的空氣源熱泵項目、煤改地熱項目政策落實不到位。已有的政策扶持的對象主要是地熱直接利用，且不夠全面和系統，很多地方對如何促進地熱發展還沒有系統明確的規劃。

與風能、太陽能發電相比，針對地熱發電的財稅扶持政策基本還是空白，這一點在《地熱能開發利用“十三五”規劃》中有所表述。地熱發電方面，僅有羊八井地熱電站體現了國家意志與特事特辦的思路。

國家層面出臺的各種法規更多的帶有鼓勵和指導性質，缺少強制性與執行力。缺乏像地熱發達國家那樣的強制性措施，國內的地熱開發利用無法形成連續穩定的市場需求，地熱的發展就會缺少持續的市場拉動，難以形成符合市場經濟要求、容強制性與激勵性相結合的發展機制。4  政策優化建議

1）國家層面，修訂完善現有法律，為地熱管理的科學有序掃清制度障礙

美國、日本等國家地熱產業之所以發展的較好的一個重要保障因素就是立法。我國目前的地熱管理運行無序現象在很大程度上與立法的滯后有關。業內專家普遍建議修改完善現行《礦產資源法》及《水法》，對地熱資源的屬性重新進行法律界定，明確各級部門的管理職能與部門職責，消除地熱管理中的政出多門，為各級管理部門對地熱的管理改革提供法律依據。

同時鑒于地熱資源潛力巨大以及我國對清潔能源的迫切需求，也可以考慮出臺專門的《地熱法》，強制推進地熱生產和消費，為地熱大發展營造良好的法制環境。

2）制定中央和地方兩級規劃體系，完善產業運行各項標準和規范

全國地熱“十三五”發展規劃即將出臺，該規劃將針對全國地熱發展做出系統說明。鑒于各省均有相應的地熱資源量，故應在全國規劃的基礎上出臺本地區的地熱發展“十三五”規劃及中長期發展規劃，明確技術路線和發展目標，以形成國家與地方兩級地熱發展規劃體系。

前者傾向于地熱發展的大政方針，且應出臺和完善有關地熱資源開發利用的各種標準和技術規范。以法規修訂為制度背景，改革管理體制和運行機制，加強地熱運行監管和法規執行力度，確保地熱產業發展步入良性發展軌道。

3）根據發展需要不斷完善現有經濟政策

地熱產業要取得大發展，財稅政策扶持是重要手段之一。僅有法治規范和行政管理手段還不夠，要有足夠的手段吸引多元投資進入地熱資源開發領域。目前的政策，特別是地方制定的地熱供暖補貼及地熱發電補貼政策雖有一定的效果，但距離地熱大發展的目標要求還有較大距離。國際上較為通行的補貼有投資者補貼、生產者補貼及消費者補貼等。建議借鑒這一經驗，從供需兩個方面加大地熱開發利用補貼力度。

特別是目前國家已出臺的《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》及《關于構建綠色金融體系的指導意見》等，為地熱產業融資提供了良好機遇，應借政策東風，鼓勵各地設立地熱產業投資基金，充分發揮投資基金的杠桿效應，吸引國內外各類資金進入地熱領域。同時還需從稅收、信貸、融資、上網電價等方面給予地熱產業大力扶持。5  結語

國外地熱產業的發展歷史表明，地熱產業的發展初期基本上是靠政策推動。借鑒國外經驗，我國應多從政策法規調整方面下功夫，為地熱大發展營造良好環境。在政策法規的優化上，應以基本政策為核心，建立集立法、規劃、管理、技術規范于一體的地熱發展法規、制度體系，只有法規、制度體系科學合理了，政策的功能才能得以有效發揮。

摘自：城鎮集中供熱